Reggio Calabria, Comune sull’orlo del dissesto: incostituzionale il disavanzo spalmato in vent’anni

Equità intergenerazionale e tutela delle future generazioni; responsabilità di mandato; unicità del bilancio consolidato. Ma soprattutto bilancio come «bene pubblico». È basata su questi principi la sentenza con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 38, comma 2-ter, del d. l. n. 34 del 2019, poi convertito nella legge n. 58/2019 che, di fatto, porta il Comune di Reggio Calabria sull’orlo del dissesto. La legge in questione, infatti, aveva consentito a Palazzo San Giorgio di rimodulare nuovamente il piano di riequilibrio, non più su trent’anni, ma su vent’anni. Per la Consulta, il comma 2-ter dell’articolo 38 contrasta con gli articoli 81, 97 comma 1 e 119 comma 6 della Costituzione. E le conseguenze, ora, sembrano davvero inevitabili.

Dalla gestione Scopelliti ai commissari

Per comprendere a pieno il senso della pronuncia della Corte, presieduta da Marta Cartabia con giudice redattore il noto magistrato Aldo Carosi, occorre fare un passo indietro. A sollevare questione di legittimità costituzionale era stata, il 26 agosto del 2019, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Calabria. I giudici contabili avevano portato all’attenzione della Consulta il dubbio sulla conformità alla Costituzione dei commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter del decreto legge 34/2019.

Tutto nasce dalla deliberazione della commissione straordinaria che ha guidato il Comune di Reggio Calabria dopo lo scioglimento per infiltrazioni mafiose. Il noto buco di bilancio, lasciato dall’amministrazione Scopelliti, porta, negli anni 2012-2013, Palazzo San Giorgio ad un passo dal dissesto. I commissari, allora, fanno ricorso ad una procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista per gli enti in predissesto, spalmando il disavanzo in dieci anni. Deliberazione approvata dalla Corte dei Conti.

L’avvento di Falcomatà

Nel 2016, però, sotto l’amministrazione Falcomatà, il Comune, con deliberazione del Consiglio comunale, procede alla rimodulazione del piano di rientro, senza che vi sia un’approvazione né della sezione di controllo per la Regione Calabria, né delle sezioni riunite in speciale composizione. Detta modifica viene effettuata grazie alla nuova disposizione di legge che consente agli enti locali di spalmare il disavanzo in 30 anni. Tuttavia, con la sentenza n. 18 del 2019, la Corte Costituzionale dichiara quella disposizione incostituzionale. Poco tempo dopo la decisione della Consulta, arriva l’articolo 38, comma 2-bis, del decreto legge 34/2019 che consente agli enti locali che hanno proposto la rimodulazione o riformulazione del piano di equilibrio entro il 14 febbraio 2019, giorno di deposito della sentenza della Corte, di riproporre il piano al fine di adeguarlo alla normativa. Facoltà che viene puntualmente esercitata dal Comune di Reggio Calabria con la deliberazione del 30 luglio 2019, con cui viene riproposto un piano di riequilibrio finanziario pluriennale, modificandone la durata rispetto a quello originario: ventennale anziché trentennale. Nel dettaglio, il piano del Comune prevede che il disavanzo, già oggetto di procedura di riequilibrio, venga recuperato in ulteriori quattordici quote annue che si sommano alle sei annualità del piano già in corso. Dunque, in venti anni complessivi.

L’incostituzionalità della legge

Tralasciando, per ragioni di brevità e di particolare complessità, la brillante analisi tecnica effettuata dal giudice Carosi, è opportuno rimarcare come la Consulta arrivi a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’articolo 38, comma 2-ter. È solo questa la disposizione in contrasto con la Carta costituzionale e non anche tutti gli altri commi finiti nel “mirino” della Corte dei Conti.

Il comma 2-ter stabilisce che la riproposizione del piano di riequilibrio deve contenere il ricalcolo pluriennale, fino a un massimo di venti anni, del disavanzo oggetto del piano modificato «ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi». Ora, se per un verso, il legislatore ha consentito, alla luce delle evidenti difficoltà di risanamento degli enti locali, di modificare i piani di riequilibrio originariamente concepiti, per evitare il dissesto, per altro verso è emerso forse il dato più importante che ha rappresentato l’equivoco di fondo in cui anche la Corte dei Conti è in parte caduta: ad essere in contrasto con i parametri costituzionali «non è la durata astrattamente fissata nel limite di venti anni […] bensì il meccanismo di manipolazione del deficit che consente – come avvenuto per la norma dichiarata incostituzionale – di sottostimare, attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l’accantonamento annuale finalizzato al risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anziché migliorare, nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione». Per il giudice Carosi, insomma, «tale meccanismo manipolativo consente, tra l’altro, una dilatazione della spesa corrente – pari alla differenza tra la giusta rata e quella sottostimata – che finisce per incrementare progressivamente l’entità del disavanzo effettivo». La ragione? Il comma 2-ter autorizza gli enti locali che si trovano nella situazione del Comune di Reggio Calabria a tenere separati disavanzi di amministrazione ai fini del risanamento e a ricalcolare la quota di accantonamento indipendentemente dall’entità complessiva del deficit. Parte da qui la netta censura della Consulta: «È fuori di dubbio che ogni bilancio consultivo – scrive il giudice Carosi – può avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi precedenti fino a determinare un esito che può essere positivo o negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in pratica, permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita». Così facendo, insomma, verrebbe violato quel principio di unicità del bilancio consolidato al quale nessun ente si può sottrarre. «Da ciò consegue – scrive ancora la Consulta – che la gestione del Comune in predissesto, anziché essere strettamente raccordata al piano ritualmente approvato dal Ministero dell’interno e dalla Corte dei conti, riparte da un quadro incerto e irrazionalmente indeterminato, preclusivo di una serie di operazioni indefettibili per raccordare il nuovo piano di riequilibrio con quello approvato originariamente».

Equità intergenerazionale

Secondo quanto deciso dalla Corte Costituzionale sarebbe violato il principio dell’equità intergenerazionale. Ecco la ragione: «Gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. risultano, dunque, violati perché il censurato art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, esonera l’ente locale in situazione di predissesto da una serie di operazioni indefettibili per ripristinare l’equilibrio e, in particolare, dall’aggiornamento delle proiezioni di entrata e di spesa, dalla ricognizione delle situazioni creditorie e debitorie, dalla previa definizione degli accordi con i nuovi creditori e con quelli vecchi eventualmente non soddisfatti, nonché dalla ricognizione e dimostrazione della corretta utilizzazione dei prestiti stipulati per adempiere alle pregresse obbligazioni passive.

I predetti principi risultano violati insieme all’art. 119, sesto comma, Cost. sotto il profilo dell’equità intergenerazionale, in quanto il comma 2-ter del citato art. 38 consente di utilizzare risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi per la spesa corrente, in tal modo allargando la forbice del disavanzo».

Responsabilità di mandato e bilancio come bene pubblico

Ma vi è di più. La Consulta pone in rilievo altri due principi cardine dell’ordinamento in materia di finanza pubblica: responsabilità di mandato e bilancio come bene pubblico. Le parole della Corte sono nette: «Analoga violazione sussiste sotto il profilo della responsabilità di mandato, nella misura in cui l’ente locale in predissesto viene esonerato dal fornire contezza dei risultati amministrativi succedutisi nel tempo intercorso tra l’approvazione del piano originario e quello rideterminato. È costante l’orientamento di questa Corte secondo cui «il bilancio è un “bene pubblico” nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività ed a sottoporsi al giudizio finale afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato».

È evidente che un consistente lasso temporale, senza neppure specificare da quale bilancio consuntivo e da quale gestione annuale sia stato originato il deficit, interrompe completamente la correlazione tra attività del rappresentante politico e risultati imputati alle collettività amministrate succedentesi nel tempo».

Le possibili conseguenze

Ora, dopo il deposito della sentenza della Corte Costituzionale, il Comune di Reggio Calabria si trova seriamente sull’orlo di un dissesto che l’amministrazione Falcomatà ha tentato di evitare in tutti i modi. A posteriori, forse, si potrebbe discutere se questa sia stata la strada giusta o se, invece, si sarebbe potuta percorrere immediatamente o quasi la via del default, consentendo alle finanze della città di ripartire da zero, senza portarsi dietro le zavorre che esistono da vent’anni a questa parte e che sono divenute croniche per le note vicende che hanno riguardato il bilancio comunale nell’epoca della gestione di centrodestra, con a capo Giuseppe Scopelliti e, per un brevissimo periodo, anche Demetrio Arena. La verità è che, anche senza dissesto, a pagarne le conseguenze sono stati soprattutto i cittadini, completamente bersagliati da tributi all’aliquota massima già in epoca commissariale. Ed ora che il default è molto più che uno spettro, Reggio Calabria ed i suoi residenti possono iniziare a pensare ad un nuovo periodo di pressione fiscale massima, con tributi alle stelle e servizi ridotti all’osso.

Del resto, il quadro che fa emergere la Consulta è impietoso: a Reggio Calabria «a fronte del deficit accertato dalla Commissione prefettizia a monte dell’unico piano di riequilibrio approvato dal Ministero dell’interno e dalla Corte dei conti – pari a 110.918.410 euro ripartito in dieci annualità di accantonamento di 11.091.804,10 – ci si trova ora in presenza di anticipazioni di liquidità pari a 258.837.831,63 euro oltre ad un ulteriore prestito regionale per un servizio obbligatorio di parte corrente pari a euro 64.974.388,27 a fronte di una rata di accantonamento ventennale sottostimata in euro 2.538.485,47 annui». Un esito che sarebbe stato precluso se il nuovo piano di riequilibrio avesse tenuto conto della situazione economico-finanziaria complessiva e di quella debitoria correttamente stimata, nonché dei risultati delle singole gestioni succedutesi dopo l’approvazione del primo piano di riequilibrio». Sia chiaro: le responsabilità di questa situazione non sono in alcun modo addebitabili interamente all’amministrazione Falcomatà, anche in virtù del fatto di una intervenuta incostituzionalità di una norma che avrebbe messo al riparo il Comune dal default. Ma, così come era prevedibile sin da diversi addietro, l’attuale amministrazione avrebbe potuto fare, forse, scelte più coraggiose.