Oggi, 26 giugno, prenderà il via l’esame della legge elettorale nell’Aula della Camera dei deputati, dopo il via libera incassato in Commissione. In questo nostro intervento non intendiamo entrare nel merito delle concrete modifiche proposte, bensì soffermarci su una regola che nessuno ricorda o vuole ricordare.

C’è un principio che l’Europa ha elaborato con cura, nel corso di decenni di riflessione comparata, e che oggi rischia di essere trattato come un dettaglio tecnico invece che come una garanzia fondamentale. È il principio della stabilità delle regole elettorali, codificato dalla ‘Commissione di Venezia’ nel suo ‘Codice di buona condotta in materia elettorale’. Vale la pena spiegarlo con chiarezza, perché il silenzio su questi principi – il non ricordarli, il non nominarli – equivale ad accettarne l’erosione silenziosa.

La ‘Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto’ – nota come ‘Commissione di Venezia’ – è l’organo consultivo del Consiglio d’Europa in materia costituzionale. Non è un tribunale, non emette sentenze. Ma i suoi pareri e i suoi codici di condotta rappresentano lo stato dell’arte del diritto costituzionale europeo: sono il frutto del confronto tra i migliori giuristi del continente e rappresentano standard condivisi nell’ambito del Consiglio d’Europa.

Il suo ‘Codice di buona condotta in materia elettorale’, adottato nel 2002 e costantemente richiamato nei decenni successivi, fissa una serie di principi che dovrebbero valere come punti fermi in qualunque ordinamento democratico. Uno di questi – forse il più trascurato nel dibattito pubblico italiano – riguarda il momento in cui si può intervenire sulle regole elettorali.
Secondo il ‘Codice di buona condotta in materia elettorale’, gli elementi fondamentali del diritto elettorale non dovrebbero essere modificati nell’anno che precede un’elezione, salvo circostanze particolari adeguatamente giustificate.

La ratio è di cristallina semplicità: le regole del gioco devono essere conosciute, stabili e uguali per tutti gli attori politici prima che la campagna elettorale abbia inizio. Modificarle a ridosso del voto può determinare un vantaggio per chi governa, che spesso dispone di maggiori informazioni e capacità di adattamento rispetto agli avversari politici.

Non si tratta solo di ‘apparenza di imparzialità’ politica. Si tratta di certezza del diritto: i cittadini, i partiti, i candidati devono poter fare legittimo affidamento su regole stabili per esercitare i propri diritti politici. Un sistema in cui le norme cambiano continuamente, e soprattutto cambiano quando una consultazione si avvicina, non è tecnicamente un sistema antidemocratico, ma espone il sistema al rischio di un progressivo indebolimento della fiducia nelle istituzioni rappresentative.

Sarebbe un errore liquidare questa regola come una difesa strumentale delle minoranze parlamentari. Essa tutela qualcosa di più profondo: la legittimità stessa del processo elettorale.

Un’elezione celebrata sulla base di regole modificate nell’imminenza del voto può vedere indebolita la percezione della propria piena legittimazione democratica. Chi vince in queste condizioni vince comunque, ma il mandato ricevuto nasce sotto un’ombra. La fiducia dei cittadini nel sistema – quella risorsa intangibile e insostituibile su cui poggia ogni democrazia – si consuma ogni volta che si percepisce che le regole sono state scritte per favorire qualcuno.

La ‘Commissione di Venezia’ lo dice con le parole della scienza giuridica: la stabilità del diritto elettorale è condizione necessaria – non sufficiente, ma necessaria – per elezioni che possano dirsi libere ed eque.

Qui si trova il punto che più preme sottolineare. Non è in discussione solo questa o quella riforma specifica. Il problema è cosa accade quando si smette di nominare il principio.

Nelle democrazie avanzate, le garanzie costituzionali non si erodono solitamente per via di colpi di Stato o violazioni clamorose. Si erodono per accumulazione di precedenti, ciascuno dei quali presentato come eccezionale, urgente, necessario. Si erodono quando i commentatori, i giornalisti, i giuristi stessi smettono di richiamare il quadro di riferimento e si limitano a discutere il merito della singola misura.

Ogni volta che una modifica delle regole elettorali viene discussa esclusivamente nei termini della sua convenienza politica contingente – chi avvantaggia, chi penalizza, quanti seggi sposta – e non viene mai messa in relazione con la regola della ‘Commissione di Venezia’, si compie un piccolo atto di normalizzazione. Si dice implicitamente: quella regola non esiste, o non vale, o non si applica qui.

È un meccanismo di erosione incrementale delle norme ordinamentali (di sistema e di garanzia): non un’abrogazione formale, ma un progressivo svuotamento attraverso l’uso. La norma resta scritta, ma cessa di essere riferimento vivo del discorso pubblico.

Ribadire questo principio non significa bloccare qualunque riforma del sistema elettorale. Le riforme sono legittime, talvolta necessarie, e in un Paese come l’Italia il tema è strutturalmente presente nell’agenda politica. Assistiamo inerti a un decisore politico che ha cambiato la legge elettorale ben cinque volte in trent’anni, un primato indiscusso, contribuendo peraltro alla produzione di leggi elettorali pessime, per non dire incostituzionali.
Significa però esigere che ogni proposta di modifica in materia elettorale venga accompagnata da una domanda esplicita: siamo dentro la finestra temporale che il ‘Codice’ elaborato dalla ‘Commissione di Venezia’ considera compatibile con le buone pratiche democratiche?

Se la risposta è no, o se è incerta, il dibattito non può limitarsi alla tecnica della norma. Deve includere una riflessione trasparente sul perché si stia procedendo comunque, con quali giustificazioni, e con quale consapevolezza del precedente che si sta creando.

Le istituzioni democratiche si difendono anche così: nominando le regole, ricordandole, pretendendo che siano parte del discorso pubblico. Non è un esercizio accademico. È la forma più concreta di custodia della democrazia che sia affidata a chi conosce il diritto costituzionale.

Ricordiamo ora al lettore e alla lettrice che la ‘Commissione di Venezia’ non dispone di poteri coercitivi né di strumenti sanzionatori; e tuttavia, il ‘codice di buona condotta in materia elettorale’ è spesso richiamato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che è, invece, un organo giurisdizionale, che sovente condanna l’Italia.

Le linee guida elaborate della Commissione, però, hanno qualcosa di più duraturo: la forza dell’argomentazione giuridica accumulata nel tempo. Ignorarla è una scelta. E le scelte, in democrazia, hanno conseguenze.

*Costituzionalista Unical